法务专栏

四中全会公报全解读 看法治中国蓝图

2014年10月28日

  10月20号到23号,中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议北京举行。全会听取和讨论了习近平受中央政治局委托作的工作报告,审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。
  在依法治国方略提出17年后,作为我们党历史上第一次以“依法治国”为主题的中央全会,十八届四中全会一直被社会各界高度期待,毕竟,“国无常强,无常弱。奉法者强则国强,奉法者弱则国弱。”只有法制才能保障我们社会的顺利运行和国家的长治久安。
  殷切期待了这么久,现在,就让我们一起打开四中全会公报,看看高大上的中央全会公报,是怎么实实在在影响到最个体的人,和最细微的事的。
  这12页、5000多字的公报,怎么看起呢?那既然是以依法治国为主题,咱们就把所有的“法治”这个词圈出来。从头到尾一数,一共有50多处。在开篇使用四个“法治”阐述了依法治国的重大意义之后,第五个“法治”一词,就带出了公报第一个高潮:公报明确,党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。
  在法学专家、中央财经大学法学院教授尹飞看来,阐明党的领导和依法治国的关系,是回答怎么建设社会主义法治国家这个重大命题的最重要一步。
  尹飞:社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。这样就把二者的关系讲明白了。一方面,在依法治国的大背景下,我们党治国理政要通过法治的方式,在宪法和法律的范围内进行活动,实现我们的治理。另一方面社会主义法治必须坚持党的领导,这样才能保证社会主义法治的方向。
有学者注意到,虽然公报里有13处强调了“党的领导”,但却有更大量篇幅在事实上指向了对执政党的自我约束,公报就指出,“依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党。”在随后的“各级领导干部……不得违法行使权力,更不能以言代法、以权压法、徇私枉法”,“加强党内法规制度建设,完善党内法规制定体制机制……促进党员、干部带头遵守国家法律法规。”等等表述都是在与之呼应。学者指出,这些表述都是在强调“党自身必须在宪法和法律范围内活动”,为了说明“党的领导和社会主义法治是一致的”这一原则。
  法治法治,总归先得有法。但是“法”从哪来,立法。立法的群众参与程度还有待加强,公报明确指出,要深入推进科学立法、民主立法,完善立法项目征集和论证制度,健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式,拓宽公民有序参与立法途径。
  正如中国社会科学院法学研究所所长李林所说,民主立法绝不仅是被动适应社会发展的需要,而是主动引导民众对于立法的合理期待,增强民众和社会对于法律的认识和信仰,使立法过程成为倡导民主法治、公平正义、诚信友爱、安定有序等价值理念的过程。今后,当我们再说起宪法至上、守法光荣这样的法治信仰,就会发现,这其实就跟饿了吃饭,渴了喝水一样显而易见的事,并不是什么遥不可及的宏大命题。
  当然,法治精神法治信仰,它的光芒可不光只能照亮狭义的“法律”这一小块地。你比如,下个月自来水要涨价,对于消费者来说,多花钱肯定不乐意,但不涨价可能水厂就开不下去。为什么涨,该不该涨,这就需要开听证会。问题是,之前有些听证会,市民代表怎么选的啊?怎么能够代表最大多数的民意?
  这就涉及到了公报当中的另一个重头,需要拓宽公民有序参与立法途径,并在法律实施中做到依法决策,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。
  在工作实践中,由于缺乏监督和追责,地方领导干部在具体工作中随意性较大,工作失误、决策失误时有发生,类似的事例不少,像安徽萧县2000多万的办公大楼慑于八项规定不敢用,如今成了猪圈那样。
  我们经常关注的地方债问题,地方债务并没有实质的债务人,没有一个地方官员需要为其负责,这就导致地方政府只管借不管还。结果是盲目举债留下一摊子烂账,给国家利益造成重大损失,损害群众利益造成恶劣影响。
  对此,公报指出,要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。终身责任追究制度,意味着一旦出现了问题退休之后都会被问责。除了事后追责,公报还指出,还要“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系,把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。”这无疑又是给地方官员套上了一层紧箍咒。
  事实上,细心的人会发现,此前有关中央的文件中也有责任追究和纳入考核的要求,但是这次的内容全面而具体,适用范围也更广,并且在党的全会上提出,上升到执政党执政的高度。相信,今后,这样的拍脑袋决策将会被有效遏制。
  说到这,12页的公报咱们差不多就读完一半了,但“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施”,有了理论性的东西,关键还得看实践。在法律的执行过程中,怎么保证法律天平不变成跷跷板?
全会提出,公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用,司法不公对社会公正具有致命破坏作用。比如像赵作海案,认定一个人犯没犯罪的竟然不是法律,而到处都是首长意志的影子。公正,正是驱散这些影子的利器。法学专家、中国人民大学法学院教授陈卫东表示:
  陈卫东:中央把司法公正看的非常重要,认为它是整个国家社会公正的基础。完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度,强调了法官检察官的职业化,强调这种权利的运行,强调了法官检察官的主体地位和责任担当。
  怎么保证公正?司法要公正,就必须摆脱一些看不见的手的控制,必须做到司法独立,而独立首先要做到的就是“去行政化”。公报要求,要完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。尹飞教授认为这意义重大。
  尹飞:让人振奋的是,设计了完善的制度来确保依法独立司法的问题。比如,建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。
  跟刚才的重大决策责任追究制度异曲同工,哪怕领导说的是对的,但为了绝对保障司法独立,司法公正,你都不能去跟法官说,这才叫彻底的不许插手。那更别提为了自身利益递条子打招呼了。在这种制度下,还会出现首长意志干涉司法,或者像张辉、张高平“浙江叔侄奸杀冤案”那样,执法者个人意志践踏法律的情况吗?除此外,公报里,最高人民法院的巡回法庭、跨行政区划的法院和检察院、公益诉讼制度等新的制度框架和机构设置,这些都是打破司法机构“地方性依附”的体现。尹飞教授表示,这对全体党员和干部提出了新的要求。
  尹飞:在未来干部考察中,能不能遵守法律、依法办事,会作为一个必要的条件或重要的内容,法律就是一条生命线,你如果违法,就会带来个人政治生命的终结。
  当然法治社会里不光只有法官,它是由整个法治队伍构成的。这里不光有法庭上的法官、律师、检察官,也包括法庭外的公安、城管、工商执法等等人员。但是特别是后者,在实践当中,这些执法者似乎并没有都能熟练掌握法律知识,甚至一些跟老百姓联系最紧密的基层民警,是由退伍军人甚至退役运动员专业而来的,法律知识更是匮乏。
  没有专业化的法治队伍,怎么保障法治社会的建设?面对这种问题,公报敏锐地指出,要建设高素质法治专门队伍,推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化,包括立法工作者、法官、检察官等等。陈卫东教授注意到,表述中,特别多了一个立法工作者:
  陈卫东:特别多了一个立法工作者,这就把过去仅仅局限在法官和检察官的司法工作者扩展到了立法工作者,推进法制工作的重要基础就是要有这样的一支队伍。
  昨天,公报公布之后,更多的法律业内学者注意到,四中全会公报的里出现了“中国特色社会主义法治体系总目标”的表述,公报指出,这体系包括“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系”等五大体系,而整个公报也是围绕这一总目标来展开的。
  “中国特色社会主义法治体系”,这是个新名词。在此之前,我们耳熟能详提法是“中国特色社会主义法律体系”。法治与法律,一字之差,有什么不同?有学者就分析指出,法治体系是高度强调实践性的,法律不仅要制定出来,还要遵守和落实。从法律体系向法治体系的迈进,一字之差,标志着党治国理政理念的重大飞跃和治国理政方式的重大转型,也是国家治理现代化的重大跨越。
  “以律均清浊,以法定治乱。”宏伟的法治蓝图徐徐铺开,而这幅画卷,是由我们每一个人构成的。如今,我们有理由高兴地期待,一个真正的现代化的法治中国向我们走来。
(来源:中国之声 央广新闻)

(行政事务部供稿)

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