法务专栏

司法改革进行时(三)

2014年07月28日

    改革需要时间
  在《决定》公布之后,又掀起了学界以及公众对司法改革的新希望,但司法改革关乎到每个人切身利益,图一时之快,只能起到相反的作用。
  最高人民法院高级法官、司法改革办公室副主任、中国应用法学研究所副所长蒋惠岭就认为:“有些措施从设计到确定,再到呈现效果,可能需要比15年更长的时间。”
  在《决定》中,最为公众肯定的就是“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”,即所谓“省级统管”。中央政法委孟建柱书记的文章认为,由于“将司法机关的人财物完全由中央统一管理,尚有一定困难”,所以“先将省以下地方人民法院、检察院人财物由省一级统一管理”。
  中央的这一司改决策为司法界内外盼望已久。学界在司法管理体制改革的研究和讨论过程中,也曾提出过多种方案:一是中央统管,但就目前情况来看可以作为法院统一管理的最终目标。二是在中央不能实现全国统一管理的情况下,争取由中央统一管理最高法院和高级法院两个层级,省级统一管理中级法院、基层法院两个层级。这一方案可以防止各省形成省内自控的体系。三是各级法院的管理权限“上提一级”,即由上一级管理下一级法院的司法行政。这种方案可以最小程度地引起震动,力求改革的保险系数。
  但省级统管并非一马平川,反而产生出亟需解决的新问题,蒋惠岭就表示:“一是省级统管的‘人财物’是不是仅指人事、经费两项?或者省级统管是指法院所有司法行政事务的统管,即包括法院的各项管理事务,而不仅限于人事和经费?可能占主导地位的理解是把它作为司法行政管理事务的总称,并不仅指字面上的‘人’和‘钱’的问题。
  二是‘人财物’的省级统管,是由高级法院直接行使,还是由本地区的三级法院代表共同组成的委员会行使,或者是成立专门的法院管理局,仍需要进一步研究。
  三是省级统管是由司法主导,还是行政主导?中国共产党的十六大报告中曾提出过要将审判、检察工作与相关的行政管理工作分开,当时的一种解释是将法院、检察院的司法行政管理权交给其他部门或者由专门成立的司法委员会(或者法院检察院事务管理局)承担。由于种种原因,此项解释并没有得到普遍认可。同时,其中的理论问题也没有得到解决。今天,这个问题又一次摆到了我们面前。
  四是省级统管是否仍然会允许一些事务的层级分权?中国大陆很多省的人口、地域比较大,因此法院也比较多,如江苏省共有124家法院,湖南省有140家法院。如果由省一级的法院管理机构统一管理辖区内所有法院,则可能因为过于‘扁平化’而导致管理效率低下。因此,即使实行统一管理,仍然可以研究是否需要在市一级设立分支机构负责法院事务管理,或者委托中级法院管理本辖区法院的部分行政事务。
  五是法院的所有司法行政事务是否都应当实行省级统管?是否可以根据各类事务自身的不同性质而采用不同的‘统管’形式?如法官任免、法官纪律约束、重大事务管理、机关内务管理等。有些行政事务应当高度集中,有些则可以放权;有的需要通过民主的方式进行管理,有的则需要通过集中的方式进行管理。这在改革方案制定过程中应当认真研究、分类处理,而不是一概而论。”
  人事制度改革是关键
  任何一种改革,表面上是围绕资源配置,但实际上最后都是人的改革,这不仅仅是人作为改革的主导者和参与者,最终,也是人成为改革成果的分享者。
  蒋惠岭认为:“法官管理权乃至整个司法人事管理权的范围十分广泛,其中‘任免权’是核心内容。因此,在‘省级统管’的人事管理模式中,法官的任免首当其冲。法院依法独立行使审判权受到宪法保障,因此法官一旦接受任命即可终身任职,非因法定事由并依法定程序不得免职。也正是因此,法官的任命和免职的权力便显得十分关键。
  但是,这项权力由省级行使必须设计具体的管理方式,并应当考虑多项因素:一是法官、检察官数量较大。虽然有个别省区的法官不到2000人,但绝大多数高院所辖司法区域内的法官有几千人甚至上万人,另外还有几千名检察官。二是法官、检察官任免所涉及的相关部门较多,包括法院和检察院的推荐提名、组织人事部门的考核考察、权力机关的任命免职,以及法官和检察官的职前训练等。三是法官、检察官任命程序相对复杂,管理方式也不同于普通公务员,因此方案设计应当更加谨慎。
  在理论界和实务界研究具体的管理机制时,也曾有过不同的方案设计。有的观点认为应当成立法官管理委员会,由来自法院、检察院、组织部门、人大、社会团体等领域的代表组成,负责法官提名之前的审查工作以及法官任职期间的管理工作。有观点认为,可以在省级人大建立司法委员会(或依托目前的内务司法委员会),负责法官、检察官任免事项。还有观点认为,可以按照法官等级分配任命权限,例如高级法官由省级人大常委会任免,而高级法官以下的法官授权省高级法院任免或各中级法院任免。具体的管理工作由高级法院或者由省级专门设立的法检事务管理局负责。这些观点都有一定的合理性,需要在设计时综合考虑。”
  这就要求,在制定相关政策时,要考虑到目前法官、检察官等同于公务员的尴尬,法官、检察官以及整个司法人员的分类管理已经推动多年。一方面,法官、检察官要与法院、检察院的其他工作人员分别对待,如书记员、辅助人员、助理、法警等;另一方面,也是最重要的方面,便是法官、检察官与普通公务员的分类管理的实现。
  《公务员法》将法官、检察官作为公务员对待,同时又在第三条中规定:“法律对公务员中领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的,从其规定。”因此,《法官法》《检察官法》对法官、检察官的特别规定,应当优先适用。不过,尽管法律上已经确定了这一特殊管理的原则,但社会上的共识度仍然不高,推动这一改革措施的难度依然较大,最终导致《法官法》的落实不够到位。当前,法官管理应当区别于普通公务员管理这一改革措施,成为当前司法人事制度改革的重中之重,相关的研究讨论一直都在进行中。
  蒋惠岭强调:“真正实现法官与普通公务员的分类管理,重点应当考虑以下因素:一是履行职务的依据有根本区别。法官履行审判职责的唯一依据是法律,并加之以职业道德的引领,普通公务员履行职责必先以权力来源的指令为依据。二是履行职务的组织形式有根本区别。法官履行审判职责依独任庭或合议庭以及审委会的组织形式进行,审判组织所作裁判就是法院的裁判。普通公务员则需要遵循首长负责制的原则履行职责,层层负责,上下一体,最终由代表行政机关的首长以机关的名义活动。三是法官的等级和职级不影响法官行使审判权的效力,普通公务员的职务和职级代表着决策与服从的关系。
  由此产生的法官与普通公务员的区别主要体现在招录、培养、遴选、任免、监督、惩戒、薪俸、退休等各个方面。《法官法》已经基本体现了这些区别,同时也还有一些需要明确和完善的地方,更有需要新增的内容。”
  尽管蒋惠岭预判至少需要15年甚至更长的时间,才能看到司法改革的成果,但每个人都会从中受益。
  (本文佛山中院的改革,内容源于新京报的报道)

(行政事务部供稿)

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